Suite à la récente crise alimentaire de 2007/2008, qui s’est traduite dans de nombreux pays par les « émeutes de la faim », la communauté internationale a fait preuve d’un regain d’intérêt pour la sécurité alimentaire mondiale.
A tel point qu’aujourd’hui, la notion de sécurité alimentaire revient dans le champ de préoccupation politique, comme en témoigne le dernier rapport d’Olivier de Schutter (Rapporteur spécial des Nations unies pour le droit à l’alimentation), la résolution McGuinness du Parlement européen, votée le 13 janvier 2009, ou encore le discours du Président de la République N. Sarkozy sur l’avenir de l’agriculture, prononcé le 19 février à Daumeray, qui tous citent ou articulent leur réflexion autour de ce concept clé.
Dans ce contexte, il nous a semblé judicieux d’en donner ici quelques éléments de définition, d’en dresser l’historique et de le distinguer des expressions similaires avec lesquelles il est régulièrement confondu ; enfin, cet article s’efforcera de fournir une analyse critique des indicateurs actuellement utilisés pour évaluer l’état de la sécurité alimentaire mondiale. Car c’est le grand sujet stratégique de demain, et momagri travaille à l’élaboration d’un indicateur qui sera utilisé par la future agence de notation dont il est l’initiateur, et qui déterminera pour chaque pays l’optimum entre sécurité alimentaire et compétitivité économique.
1. Définition
La définition du concept de « sécurité alimentaire », qui est la plus communément acceptée aujourd’hui, est celle qui a été définie lors du Sommet mondial de l’alimentation de 1996, à savoir :
« La sécurité alimentaire est assurée quand toutes les personnes, en tout temps, ont économiquement, socialement et physiquement accès à une alimentation suffisante, sûre et nutritive qui satisfait leurs besoins nutritionnels et leurs préférences alimentaires pour leur permettre de mener une vie active et saine »
Fruit d’une lente maturation du concept (cf. infra, 2. Historique et évolution du concept), elle est également la plus complète, quoiqu’elle dénote dans sa formulation prudente une visée consensuelle qui nuit à sa précision.
Elle fait néanmoins pleinement droit à l’aspect multidimensionnel de la sécurité alimentaire, qui se décline aussi bien quantitativement que qualitativement selon quatre aspects : la disponibilité alimentaire, l’accès à la nourriture, la stabilité de ces derniers, et la salubrité.
Le schéma ci-dessous illustre les différentes composantes de la sécurité alimentaire telle qu’elle entendue aujourd’hui, ainsi que les variables qui l’affectent.
NB : la majeure partie des définitions qui sont reprises dans ce document sont des formules issues sauf avis contraire des textes officiels des organisations internationales, afin de préserver du mieux possible leur vocation universelle. C’est pourquoi, si la plupart entendent la sécurité alimentaire à l’échelle mondiale, elles se déclinent facilement à l’échelle des pays.
2. Historique et évolution du concept
Le concept de sécurité alimentaire est loin d’être unique et universel. Depuis son apparition dans les années 1970, il a en effet fortement évolué ; à tel point que plus de 30 définitions ont pu être repérées entre 1975 et 1991, ce qui montre la diversité des approches. Il a évolué semble-t-il de considérations très économiques et quantitatives vers des considérations plus humanistes et qualitatives.
a. D’un concept macroéconomique et quantitatif…
Si l’inquiétude envers les famines et la malnutrition est une préoccupation politique séculaire, ce n’est qu’au milieu des années 1970, au cours de Sommet mondial de l’alimentation de 1975, que le concept même de « sécurité alimentaire » est apparu, suite à la crise alimentaire mondiale de 1973/1974, qui a marqué les esprits.
A l’époque, le cœur des préoccupations était l’approvisionnement alimentaire ; et la première définition qui a été donnée s’articulait essentiellement autour des notions de disponibilité quantitative et d’accès au niveau national, ces dernières étant entendues comme la recherche du bon équilibre entre l’offre et la demande. La sécurité alimentaire est alors définie comme la :
« Capacité de tout temps d’approvisionner la monde en produits de base, pour soutenir une croissance de la consommation alimentaire, tout en maîtrisant les fluctuations et les prix ». (Sommet mondial de l’alimentation, 1974)
b. … à une notion microéconomique et qualitative.
Par la suite, l’apport d’un certain nombre de penseurs sur la pauvreté, et en particulier la réflexion d’Amartya Sen sur les famines1, ainsi qu’une série d’études de la FAO centrées sur l’accès à l’alimentation ont fait évoluer la définition d’un niveau macroéconomique à un niveau microéconomique : d’une préoccupation en termes de suffisance/insuffisance de l’offre, on est passé à une préoccupation en termes de satisfaction de la demande, à l’échelle familiale, avec la prise en compte des mécanismes d’accès aux ressources alimentaires et la capacité des plus démunis à se nourrir (cf. A. Sen, Poverty and Famines : An Essay on Entitlement and Deprivation, 1981).
Le concept de sécurité alimentaire s’est alors enrichi pour être défini comme suit :
« La capacité d’assurer que le système alimentaire fournit à toute la population un approvisionnement alimentaire adéquat sur le long terme »
(Staatz, J.M., D’Agostino V. C. et Sundberg, S., 1990, Meausuring food security in Africa : conceptual, empirical and policy issues », American Journal of Agricultural economics, décembre, 1311-1317).
Quelques années plus tard, les progrès de la science de la nutrition qui ont mis l’accent sur l’équilibre nutritionnel et alimentaire, ainsi que la multiplication des scandales alimentaires (ESB, et plus récemment le lait à la mélamine) ont imprimé les dernières évolutions au concept. La sécurité alimentaire est alors passée d’une dimension purement quantitative à une satisfaction qui est également qualitative : la sécurité alimentaire est considérée comme assurée si sont garantis, au même titre que les quantités, l’équilibre nutritionnel de la ration alimentaire (protéines, lipides et glucides), l’apport en micro-nutriments, et les qualités sanitaires et hygiéniques des aliments.
Aujourd’hui, il existe même une certaine tendance, notamment dans les pays développés où les risques de famine et disette ont depuis longtemps déserté la place publique, à réduire la sécurité alimentaire à ce seul aspect qualitatif, si ce n’est sanitaire. C’est notamment cette acception qui est privilégiée par la Commission européenne, dont la « politique de sécurité alimentaire », réformée au début des années 2000, a uniquement pour objet de garantir la sécurité sanitaire des produits alimentaires, depuis « la fourche jusqu’à la fourchette ».
c. Vers la définition d’un droit inaliénable fondé sur le concept de sécurité alimentaire ?
Cette récente évolution du concept de sécurité alimentaire vers une notion aussi bien qualitative que quantitative, a ouvert la voie à une réflexion en termes éthiques et de droits de l’homme : aujourd’hui entendu comme une condition sine qua none du développement équilibré et harmonieux de la personne humaine, l’accès à une nourriture complète et adéquate est, comme tel, de plus en plus considérée comme un droit inaliénable et universel.
Déjà présent dans la Déclaration sur les Droits de l’homme des Nations unies de 1948, le « droit à l’alimentation » est actuellement reconnu dans la Constitution de plus de 40 pays et, selon la FAO, il pourrait être un droit judiciaire dans quelque 54 pays2.
Cette approche en termes juridiques ouvre des perspectives nouvelles, dans la mesure où l’article 56 de la Charte des Nations unies stipule qu’il est de l’obligation des Etats de prendre toutes les mesures nécessaires pour l’application pleine et entière des droits de l’homme. Comme le rappelle le Rapporteur spécial des Nations unies pour le droit à l’alimentation O. de Schutter3 , cet impératif ne signifie pas uniquement de s’abstenir de prendre des mesures contraires aux droits de l’homme – il impose également d’adopter une démarche proactive pour les défendre.
Avec cette approche en termes de droits et de devoirs, le concept de sécurité alimentaire pourrait bien devenir le socle d’une réflexion à l’aune de laquelle les politiques publiques nationales et internationales pourraient être évaluées. Plusieurs initiatives ont été envisagées en ce sens, et c’est notamment l’approche adoptée par O. de Schutter3 pour évaluer la pertinence du cycle de Doha. Son dernier rapport, présenté le 9 mars 2009 devant le dixième session ordinaire du Conseil des Droits de l’Homme, examine en effet la question de la libéralisation du commerce en agriculture dans la perspective du droit humain à une alimentation adéquate, tel qu’il est reconnu par les textes officiels4.
3. Les « faux-amis » : autosuffisance alimentaire et souveraineté alimentaire
Souvent confondus dans l’esprit des gens avec l’« autosuffisance alimentaire » ou la « souveraineté alimentaire », il convient de procéder ici à quelques distinctions utiles.
a. L’autosuffisance alimentaire
L’autosuffisance alimentaire est la capacité de satisfaire tous les besoins alimentaires d’une population par la seule production nationale.
Elément incontournable dans la recherche d’autarcie économique et politique, ainsi que l’URSS a cherché à la faire dans la lutte qui l’opposait aux Etats-Unis, l’autosuffisance alimentaire se révèle en pratique dangereuse pour un pays dans la mesure où elle le met à la merci du moindre aléa climatique qui grèverait ses récoltes.
Deux différences distinguent fondamentalement les deux concepts :
1. La sécurité alimentaire est un concept plus vaste que l’autosuffisance, dans la mesure où elle inclut la possibilité de jouer sur les capacités d’importation d’un pays et non pas seulement sur la production nationale ;
2. D’autre part, ils n’ont pas la même finalité : tandis que l’unique objectif de la sécurité alimentaire est de satisfaire, dans les meilleures conditions de production possibles, à l’ensemble des besoins alimentaires de la population, l’autosuffisance alimentaire place sur un plan au moins équivalent la recherche d’indépendance politique, ce qui tend à conférer à ce dernier une signification plus politique. Ce deuxième point est ce qui fonde la principale différence entre les deux concepts.
b. La « souveraineté alimentaire »
La souveraineté alimentaire est un concept développé et présenté pour la première fois par « Via Campesina » lors du Sommet de l’alimentation organisé par la FAO à Rome en 1996.
Il est présenté comme un « droit [international] des populations, de leurs Etats ou Unions à définir leur politique agricole et alimentaire, sans dumping vis-à-vis des pays tiers. »5
A l’inverse de la sécurité alimentaire, la souveraineté alimentaire a donc une orientation beaucoup plus politique, en raison :
1. des origines du concept : créé et porté par le mouvement international Via Campesina en 1996, il a depuis été repris par différentes organisations altermondialistes qui l’utilisent comme faire-valoir pour passer leurs messages. Ce « droit » n’est pas formellement reconnu par la doctrine juridique mondiale ou les institutions internationales.
2. de la signification et portée du concept : la souveraineté alimentaire est par essence politique dans la mesure où elle se traduit, selon ses initiateurs, par le droit pour un pays/peuple de mettre en place les politiques agricoles les mieux adaptées à leurs populations, que ce soit au regard :
• Des objectifs de sécurité alimentaire, en garantissant des approvisionnements via la production locale et des mécanismes de protection (droits de douane…)
• Mais également des enjeux sociopolitiques, tels que l’accès à la terre pour les paysans pauvres, si besoin est pour une « réforme agraire et des mécanismes de sécurisation de droits d’usage du foncier ».
Selon ses initiateurs, l’objet est de favoriser le retour à une agriculture de proximité destinée en priorité à alimenter les marchés locaux, régionaux et nationaux qui, selon la mouvance altermondialiste, a de surcroît une plus grande efficacité économique, sociale et environnementale que l’agriculture industrielle et les plantations à grande échelle.
Si ce concept fait parfois surface dans les discours officiels, à l’instar de Michel Barnier qui l’a évoqué le 20 février 2009 dans une de ses déclarations concernant les Antilles, il reste néanmoins très attaché à la mouvance altermondialiste, et présente par conséquent une signification politique forte.
4. Les indicateurs de la sécurité alimentaire
En 1997, la FAO initiait une consultation technique afin d’harmoniser l’utilisation des indicateurs destinés à évaluer l’état de la sécurité alimentaire dans le monde.
Ces indicateurs, qui sont aujourd’hui regroupés sous la dénomination « Systèmes d’information et de cartographie sur l’insécurité alimentaire et la vulnérabilité » (SICIAV), ont fortement évolué au cours du temps, en fonction de l’évolution du concept de sécurité alimentaire.
Pendant longtemps, les indicateurs utilisés étaient uniquement macroéconomiques ; et encore aujourd’hui, ils restent marqués par cette prédominance. Ainsi, la FAO continue d’utiliser en priorité les sept indicateurs élaborés par le Sommet mondial de l’alimentation de 1975 ; et c’est sur la base de ces derniers que l’Organisation a évalué les impacts sur la sécurité alimentaire internationale de l’Uruguay Round, qui à l’instar du cycle de Doha prévoyait une libéralisation du commerce6. Il s’agit des indicateurs suivants :
1. Stocks céréaliers mondiaux en pourcentage des tendances de la consommation céréalière mondiale ;
2. Rapport entre les disponibilités et les besoins des cinq grands exportateurs de céréales (qui mesure la capacité des cinq principaux pays exportateurs de céréales à satisfaire la demande d’importations de blé et de céréales secondaires) ;
3. Stocks de clôture en pourcentage d’utilisation totale pour les principaux exportateurs de céréales ;
4. Variations de la production céréalière en Chine, en Inde et dans la CEI (Communauté des Etats Indépendants) ;
5. Variations de la production céréalière dans les pays à faible revenu et à déficit vivrier (PFRDV), à savoir environ 80 pays en développement considérés comme les plus vulnérables aux fluctuations des approvisionnements alimentaires et des cours internationaux ;
6. Variations de la production céréalière dans les PFRDV, à l’exception de la Chine et de l’Inde (qui ont une forte incidence sur le niveau de l’indicateur 5.)
7. Mouvements des prix à l’exportation des principales céréales.
Or, outre le fait qu’ils ne concernent que les céréales, ces indicateurs ne donnent qu’une idée de la disponibilité alimentaire en termes macroéconomiques et à un niveau mondial, à partir de données agrégées. L’aspect qualitatif et individuel de la sécurité alimentaire est donc laissé de côté, avec les imprécisions et biais que cela implique.
Très récemment7 , dans la lignée des évolutions conceptuelles de la définition décrites plus haut, les indicateurs de la sécurité alimentaire se sont enrichis pour compter des indicateurs microéconomiques, cherchant à évaluer la situation de l’alimentation, mais aussi l’accès des plus démunis aux ressources alimentaires (PNB par habitant, part de la population vivant sous le seuil national de pauvreté, etc.), ainsi que l’état de santé et la qualité de la nutrition. En particulier, la 26ème session du Comité de la sécurité alimentaire mondiale (CSA) en 2000 a approuvé l’ajout de 7 indicateurs pour le suivi mondial de la sécurité alimentaire :
• pourcentage de la population sous-alimentée ;
• disponibilité énergétique alimentaire moyenne par personne (DEA) ;
• part des céréales, des racines et tubercules dans la DEA totale (afin d’évaluer la qualité du régime alimentaire moyen d’une population : un pourcentage élevé souligne un régime peu diversifié et donc assez pauvre, et une probabilité plus forte de sous-alimentation chez un grand nombre de personnes ainsi nourries) ;
• espérance de vie à la naissance (qui, comme les trois données suivantes, mesure l’accès aux denrées alimentaires et leur bonne utilisation nutritionnelle) ;
• mortalité des enfants de moins de cinq ans ;
• proportion d’enfants de moins de cinq ans présentant une insuffisance pondérale ;
• pourcentage d’adultes ayant un indice de masse corporelle (IMC) < 18,5
Cela étant, trois problèmes demeurent :
1. D’une part, malgré les évolutions, les indicateurs restent encore à l’heure actuelle marqués par la prédominance d’indicateurs macroéconomiques. Par exemple, les indicateurs qui mesurent l’accès aux denrées alimentaires sont centrés sur une approche pays : PNB par habitant, taux de croissance annuel moyen, PNB par habitant à parité du pouvoir d’achat, indice de Gini (qui mesure le degré d’inégalité de la distribution des revenus dans une société donnée), etc. Or, le problème de l’accès à l’alimentation se pose également en termes d’infrastructures (densité et qualité du réseau routier), qui ne sont à l’heure actuelle que peu ou pas étudiées.
2. D’autre part, la plupart des indicateurs microéconomiques ne sont pas encore utilisés de manière systématique, en grande partie parce que se pose un problème de disponibilité et de fiabilité des données. Par exemple, le dernier indicateur ajouté par le CSA, le pourcentage d’adultes ayant un indice de masse corporelle (IMC) < 18,5, a dû être abandonné en raison du manque de données. La question de la disponibilité et qualité des données est d’autant plus problématique que l’insécurité alimentaire est très souvent l’apanage des PED, qui ne disposent pas d’un appareil statistique étatique aussi poussé que dans les pays riches.
3. Enfin, se pose également la question de l’analyse des données agrégées obtenues à partir de ces indicateurs, qui sont toujours plus nombreux et complexes.
Il est à cet égard légitime de s’interroger sur la pertinence d’une superposition d’indicateurs bruts, et il peut être intéressant de s’attacher à définir quelques indicateurs agrégés à partir desquels il serait possible d’évaluer l’impact de toute politique nationale ou internationale sur la sécurité alimentaire. C’est ce qu’entend faire momagri dans le cadre de son projet de lancement d’une agence de notation dédiée à l’agriculture : fournir des indicateurs clairs et précis qui soient un guide à la décision politique, et prévenir des choix politiques aux conséquences dramatiques sur la situation alimentaire internationale, dont aujourd’hui le cycle de Doha est l’exemple le plus caractéristique.
Source : Paul-Florent Montfort, Chargé d’études du Mouvement pour une Organisation Mondiale de l’Agriculture
1 Selon A. Sen, les famines ne sont pas dues au manque de nourriture mais aussi aux inégalités d’accès provoquées par les mécanismes de distribution. Exposée dans son premier ouvrage, Poverty and Famines : An Essay on Entitlement and Deprivation (1981), cette réflexion sera la base du concept clé de la pensée d’A. Sen : les « capabilities », à savoir les moyens d’accès que l’individu a pour devenir ce qu’il souhaite être.
2 McClain-Nhlapo (2004) Implementing a Human Rights approach to Food Security, 2020 Africa Conference IFPRI, Policy Brief 13
3 Cf. le Rapport d’Olivier de Schutter, « Building resilience : a human rights framework for world food and nutrition security », Nations Unies, Assemblée générale, 8 septembre 2008, p. 20, points 39-40.
4 Concrètement, une telle approche se traduit par un changement d’indicateurs : au lieu de prendre pour étalon de l’impact de la libéralisation du commerce des valeurs agrégées (telles que la mesure du PNB par habitant), il amène à mettre l’accent sur les besoins des personnes les plus vulnérables vivant en situation d’insécurité alimentaire. Les indicateurs économiques sont alors tout autres (cf. partie 4., les indicateurs de la sécurité alimentaire)
5 D’après le texte de Via Campesina sur la souveraineté alimentaire, distribué à Porto Alegre, lors du dernier forum social.
6 Cf. FAO, 1999. “Assessment of the Impacts of the Uruguay Round on Agricultural Markets and Food Security” CCP 99/12 Rev., Rome, October 1999.
7 Les premiers documents officiels qui en font mention sont datés du début des années 2000 : cf. Rapports de la 26ème et 27ème sessions du Comité de la sécurité alimentaire mondiale, FAO, 2000 et 2001.